七问地方专项债分配、发行与使用

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摘 要   

往年“地方政府债务限额-余额”是怎么形成的？2015年人大批准地方政府债务限额16万亿元，“限额-余额”1.3万亿元。2021年末“限额-余额”为2.8万亿元，剩余限额增加有三个原因：第一是2016-2018年地方置换债剩余额度；第二是再融资债发行小于到期，释放空间；第三是安排财政预算资金等方式消化债务，核减债务余额。
往年“地方政府债务限额-余额”怎么用？有三次明文提到，分别为解决或有债务代偿/转换问题（2015年225号文）、发行置换债（2016年22号文）、发行新增专项债（2017年89号文）。89号文提出可以发新增专项债，但2018年部分省尝试未获批准，与债务管控收紧有关。
如何使用剩余限额发行特殊再融资债？2020年12月至2021年9月，建制县区化债使用6128亿元；2021年10月至2022年6月，无隐债试点使用5028亿元。流程上，2020年财政部下发152号文，收回部分限额，用于建制县区化债试点等专项工作。随后下发171号文，分配建制县区试点债务限额。
2022年能否使用剩余限额发行新增地方债？流程上，存量限额已经过人大审批，经财政部审批后即可使用。政策上，可用于发行项目收益与融资自求平衡专项债，但2018年未有成功案例。如果下半年动用往年限额，可能发行特殊再融资债，规模或达5000-6000亿元。
新增专项债分配依据什么？基于债务风险、财力、重大项目支出、地方融资需求四个维度。分配上采取正向激励原则，对财政实力强、举债空间大、债务风险低、债务管理绩效好的地区多安排；对财政实力弱、举债空间小、债务风险高、债务管理绩效差的地区，少安排或不安排。
新增专项债资金使用有何要求？2022年国务院提出“在6月底前基本发行完毕，力争在8月底前基本使用完毕”。多地建立专项债券支出进度预警及闲置资金超期收回调整机制。
限额收回机制是什么？中央收回债务限额的原因有三种：加快专项债券发行和使用、调减未完成债务置换的限额、用于建制县区化债试点。从可查询到的案例来看，2018年深圳发生过“为加快专项债使用，收回限额用于其他地区新增专项债发行”的情况，涉及限额171亿元，分配给广东、浙江、天津、新疆4个地区。
核心假设风险。国内政策出现超预期调整。
备注。本文数据来源于WIND，中国债券信息网，中国债券信息网，各地财政厅/局。

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往年“地方政府债务限额-余额”是怎么形成的？

2015年人大批准全国地方政府债务限额16万亿元，“地方债务限额-余额”为1.3万亿元。2014年，全国人大常委会对预算法进行修改，明确规定省级政府可以发行政府债券举债，但举债规模必须在国务院确定的限额内，且应由国务院报全国人大或其常委会批准，从而明确了对地方政府债务实行限额管理。新预算法自2015年1月1日起施行。2015年8月，十二届全国人大常委会第十六次会议通过决议，批准2015年全国地方政府债务限额为16万亿元，2015年末地方政府债务余额14.8万亿元，“地方债务限额-余额”1.3万亿元。

2015-2020年末“地方政府债务限额-余额”逐年增长，2020年末“地方政府债务限额-余额”达到3.1万亿元。空间的增加主要有三个渠道。

第一部分是2016-2018年地方置换债剩余的额度；第二部分是每年再融资债发行规模小于到期规模，释放了空间。2019-2020年，地方再融资债（剔除置换债、特殊用途再融资债）与地方债到期额的比例均为87%。由于再融资债发行规模持续小于到期规模，意味着如果这部分额度重新释放，那么每年政府债限额和余额之差将会持续增加；第三部分是部分地方通过安排财政预算资金、企事业单位等原债务人资金偿还、推广运用政府与社会资本合作（PPP）模式等方式消化了部分存量政府债务，以及部分工程款结算后，根据实际情况相应核减了债务余额。

2021年末“地方政府债务限额-余额”为2.8万亿元，低于2020年末，主要是由于2021年发行了用于偿还存量债务的特殊用途再融资债。

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往年“地方政府债务限额-余额”怎么使用？

2021年末全国“地方政府债务限额-余额”为2.8万亿元。这部分限额，之前人大已经授权，在流程上经过财政部审批之后即可使用。
使用渠道方面，在全国层面文件中，有三次提到，分别为解决或有债务代偿/转换问题、发行置换债、发行新增专项债。
具体来看，一次是2015年225号文《财政部关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》指出“对政府负有担保责任或可能承担一定救助责任的或有债务，地方政府要依法妥善处置。地方政府通过政府和社会资本合作等方式减少政府债务余额腾出的限额空间，要优先用于解决或有债务代偿或转化问题”。
一次是2016年22号文《关于做好2016年地方政府债券发行工作的通知》指出“利用腾出的债务限额空间发行债券的，以及通过发行新的地方债偿还到期旧的地方债的，应当在置换债券发行规模上限内统筹考虑。发行置换债券的规模不得超过财政部下达的当年本地区置换债券发行规模上限”。
一次是2017年89号文《财政部关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》指出“各地利用新增专项债务限额，以及利用上年末专项债务限额大于余额的部分自行选择重点项目试点分类发行专项债券的，由省级政府制定实施方案以及专项债券管理办法，提前报财政部备案后组织实施”。2018年3月财政部发布34号文《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》，再次强调“各地利用上年末地方政府专项债务未使用限额的部分试点发行项目收益专项债券的，应当按照财预〔2017〕89号文件要求，组织制定实施方案以及专项债券管理办法，报财政部备案后实施”。
需要说明的是，虽然2017年提出可以利用往年空间发行新增专项债，但2018年部分省尝试利用往年额度发行新增专项债，未获批准。2018年各省预算调整方案中，山西省计划利用限额空间为山西大学新校区建设发行债券5亿元，海南省计划全额动用专项债务限额空间65.4亿元发行项目收益与融资自求平衡专项债券，但两者均未能落地。其中海南省在预决算报告中的表述为“在2018年执行过程中，因债务管控政策收紧，财政部不同意地方利用专项债务空间发行债券”。可见2018年剩余限额未能动用，与债务管控政策收紧有关。

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如何使用剩余限额发行特殊再融资债？

回顾此前地方债剩余额度的使用，特殊再融资债曾经两度、较大规模使用剩余额度。一是2020年12月至2021年9月，建制县隐性债务化债，涉及25个省（含直辖市和自治区）地方再融资债置换存量债务，额度共计6128亿元，分别在2020年发行799亿元、2021年发行5329亿元。二是2021年10月至2022年6月，广东、北京和上海开展全域无隐性债务试点，也采用再融资债置换存量债务的方式。截至2022年6月底，三省市共使用5028亿元地方债额度，分别在2021年发行2842亿元、2022年发行2186亿元。从特殊再融资债的使用流程来看，由财政部下达，未经过人大二次批准。我们从天津、河南官网文件可以看出，2020年财政部下发152号文《关于收回部分地方政府债务限额的通知》，收回部分限额，用于建制县区化债试点等专项工作。随后下发171号文《财政部关于下达2020年分地区地方政府债务限额的通知》，分配偿还建制县区试点存量债务的债务限额。也就是说，特殊再融资债的使用来自存量空间，且在分配时，经过了“部分限额收回再分配”的过程。

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2022年能否使用剩余限额发行新增地方债？

使用地方债剩余限额发行地方新增债，面临两个问题。一是地方债剩余额度分布不平衡，北京、上海、江苏等发达省市剩余额度相对更多，因而使用地方债剩余限额，可能需要进行跨地区额度调剂，收回少部分限额在各地区之间进行再分配。二是新增债和再融资债分别有限额，存量余额具有再融资债属性（额度来自于置换债剩余限额，以及再融资债发行量小于到期量的额度），能否用来发行新增债存在不确定性。
对于地方债限额的使用，一是地方债存量限额已经过全国人大审批，因而无需全国人大再次审核，经财政部审批后即可使用。二是政策层面，往年限额可用于发行项目收益与融资自求平衡的专项债，2018未能动用可能是出于债务管控政策收紧的考虑。而2020年以来两轮特殊再融资债的发行，指向剩余限额的使用上做出了新的尝试。如果下半年再度动用地方债往年限额，规模可参考两轮特殊再融资债规模，可能会达到5000-6000亿元水平。
关于地方债提前下达，人大常委会授权提前下达地方债的授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。提前下达2023年地方债限额可能需要人大常委会再次授权。2019-2022年提前下达的地方债限额，并未在前一年发行，只是发行节奏前移到当年年初。能否将2023年的地方债限额，前移至2022年发行，存在较大的不确定性。近年来，财政部为加快预算执行进度，将部分下一年度的转移支付等资金提前到当年四季度拨付。但部分资金在拨付时仍然强调“预算年度开始后，按程序拨付使用”。相对而言，使用往年地方债剩余限额面临的障碍相对更小。

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新增专项债分配依据是什么？

从新增专项债发行流程上看，人大审批确定全年新增限额。2019-2022年四年均有地方债提前下达。以2022年为例，2021年12月经人大常委会授权，财政部提前下达新增专项债1.46万亿元，2022年3月人大审批2022年新增专项债限额3.65万亿元，一般债限额7200亿元。省级政府债务限额，由财政部在全国人民代表大会或其常务委员会批准债务限额内，提出分地区债务限额及当年新增债务限额方案，报国务院批准后下达省级财政部门；省本级及各市县政府债务限额，由省级财政部门在财政部下达的本地区债务限额内，提出省本级及所辖各市县当年债务限额方案，报省级政府批准后下达市县级财政部门。此外，在预算流程上，《地方政府专项债务预算管理办法》指出省本级及市县应当将在新增地方政府债务限额内筹措的债务收入、安排的支出等列入预算调整方案，报本级人民代表大会常务委员会批准。
省级新增限额分配依据上，主要考虑债务风险、财力、重大项目支出、地方融资需求四个维度。根据财政部2017年35号文《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》，新增限额的分配管理，主要是根据各地区债务风险、财力状况等，并统筹考虑中央确定的重大项目支出、地方融资需求等情况，采用因素法测算。分配上采取正向激励原则，对财政实力强、举债空间大、债务风险低、债务管理绩效好的地区多安排；对财政实力弱、举债空间小、债务风险高、债务管理绩效差的地区，少安排或不安排。
我们统计了2016-2022年新增专项债分地区发行规模，并按发行规模排名，可以发现，新增专项债的分配倾向于“强者恒强”，大省持续获得较多额度。例如，广东、山东持续位于发行规模的前三名内，浙江、河南、河北、四川、安徽、湖北、江苏基本稳定在发行规模前十名内。宁夏、西藏、青海多数年份位于发行规模的后五名内。
省本级及市县新增限额分配同样考虑项目资金需求、债务水平因素，采取正向激励原则。以安徽为例，优先保障市、县（市、区）可发行、可实施的成熟、续发项目资金需求。对高风险地区进行新增债务限额分级管控。

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新增专项债资金使用有何要求？

2020年底以来，财政部多次提出“专项债券项目实施穿透式监管”，“督促加快专项债券资金使用进度，尽快形成实物工作量”，“避免债券资金沉淀闲置”。政策层面上，以“督促加快”为主，未明确要求专项债投入使用时间。全国执行层面，2022年国务院提出希望在2个月内投入使用完毕。具体来看，2022年5月31日，国务院发布12号文《关于印发扎实稳住经济一揽子政策措施的通知》，文件指出“抓紧完成今年专项债券发行使用任务，加快今年已下达的3.45万亿元专项债券发行使用进度，在6月底前基本发行完毕，力争在8月底前基本使用完毕”。2022年7月27日，据21财经报道，因8月底前无法支出完毕，多地开展专项债资金用途调整工作。
地方执行层面，据不完全统计，多地已建立专项债券支出进度预警及闲置资金超期收回调整机制。一定时间内未支出的专项债资金，将被收回。例如，广东提出发行后6个月内未实际支出的项目，将收回专项债资金，调整到其他项目。河南、福建、山西也建立了类似机制，时间要求分别为10个月、12个月、12个月。

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限额收回机制是什么？

地方政府限额收回机制可分为两层，一层为“中央收回省市区债务限额”，一层为“省级政府收回下属市区县债务限额”。
“中央收回省市区债务限额”至少有2次官方发文。在青海、福建预算调整报告中，我们可以发现财政部于2019年4月23日下发《财政部关于按规定收回政府债务部分限额的通知》(财预〔2019〕83号)，于2020年下发《关于收回部分地方政府债务限额的通知》（财预〔2020〕152号），说明“中央收回省市区债务限额”是财政部发起，自上而下执行的。
可查询到的案例最早为“2018年收回深圳限额”，在收回限额后进行了重新分配。2018年12月，财政部根据党中央、国务院关于加快专项债券发行和使用的要求，收回深圳市暂未使用的2018年新增债务限额170.6亿元，并将收回额度分配给广东、浙江、天津、新疆4个地区。总结可查询到的案例，“中央收回省市区债务限额”的原因可分为三种：“加快专项债券发行和使用的要求”（例如2018年深圳）、“调减未完成债务置换的限额”（例如2019年青海）、“用于建制县区化债试点”（例如2020年天津、2021年云南）。
整体来看，“中央收回省市区债务限额，并进行二次分配”确实存在。但可查询到的“收回限额用于其他地区新增专项债发行”仅有2018年深圳。

“省级政府收回下属市区县债务限额”方面，收回原因与“中央收回”类似。第一类主要是由于项目暂无法实施/资金平衡方案需完善（例如2020年福建龙岩上杭县、2021年天津）。第二类主要是债务规模核减、债务人发生变动后不属于政府债务并由企业偿还以及特定政策对应额度不再使用，以及未完成债务置换的限额的需调减（例如2020年福建龙岩市、2021年河南省驻马店市）。

风险提示：

国内政策出现超预期调整。

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已外发报告标题：《城投解惑系列之四十五——七问地方专项债分配、发行与使用》

对外发布时间：2022年8月1日报告作者：

刘 郁，SAC 执证号：S0260520010001，SFC CE No.BPM217，邮箱：[e-mail]

黄晓曦，SAC 执证号：S0260520080006，SFC CE No.BPN094，邮箱：[e-mail]

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